le role des migrations dans l’atténuation des effets du vieillissement démographique

Georges Tapinos, Professeur à l’Institut d’études politiques de Paris

1. Perspectives démographiques, vieillissement et immigration

Les perspectives de l’évolution démographique dans les pays Membres de l'OCDE au cours du prochain demi-siècle suscitent deux types d'interrogations, de nature très différente : d'une part, l'éventualité d'une diminution des effectifs de la population totale des pays concernés ; d'autre part, une accentuation du vieillissement de la population, c'est-à-dire un accroissement de la proportion des personnes âgées (au-dessus de 60 ou de 65 ans) par rapport à la population totale et une aggravation du coefficient de charge des inactifs âgés par rapport aux personnes en âge d'activité (ratio de dépendance 15-64/65 ans et plus).

S'agissant de l'effectif de la population, la croissance d'une population, en l'absence de migrations, étant déterminé sur la longue période (en régime permanent) par la fécondité, le maintien de cette dernière a un niveau qui n'assure pas le remplacement des générations (moins de 2.1 enfants par femme) se traduit nécessairement à terme par une décroissance de la population totale que seule une remontée de la fécondité pourrait freiner. En revanche, le vieillissement, dans les pays où l'espérance de vie à la naissance est déjà élevée, résulte non seulement d'une fécondité déclinante, mais aussi et surtout des progrès de la longévité, c'est-à-dire d'une baisse des probabilités de décéder aux âges élevés. Dans ces conditions, une reprise modérée mais incertaine de la fécondité ne suffirait pas pour contrebalancer l'effet inéluctable des progrès souhaitables de l'espérance de vie.

La réponse à la question de savoir dans quelle mesure la migration pourrait, dans ces conditions, avoir une incidence sur les perspectives démographiques dépend par conséquent de l'objectif que l'on se fixe. Il s’agit, pour simplifier, soit d’empêcher la diminution de la population totale, soit de maintenir constant le rapport des effectifs retraités aux effectifs actifs employés, ou tout au moins atténuer l'évolution défavorable, mais inéluctable, de ce coefficient de charge.

Selon le cas de figure envisagé, l'ampleur des flux migratoires, ou plus exactement de la migration nette nécessaire pour atteindre l'un ou l'autre de ces objectifs, n'est pas du même ordre de grandeur. En simplifiant, le premier objectif pourrait être atteint en supposant une immigration nette équivalente au solde négatif des naissances et des décès. Mais évidemment dans une perspective dynamique, il faut tenir compte de la structure par âge de l'immigration nette et du différentiel de fécondité des immigrants.

En revanche, le maintien d'une proportion constante, au niveau présent, entre les inactifs âgés et les actifs, est plus problématique. En effet, il s'agit dans ce cas de compenser un accroissement du ratio de dépendance qui selon les perspectives démographiques des pays concernés devrait passer de 4 ou 5 pour 1 actuellement, à 2.5 voire 1.5 pour 1 en 2050. En outre, dans cette perspective, la structure par âge et la dynamique démographique des immigrants est encore plus déterminante. Les immigrants ont des enfants mais aussi vieillissent.

2. Vieillissement des populations et migrations dans les pays de l'OCDE

Au printemps 1998, l’OCDE a publié un rapport sur les enjeux du vieillissement démographique : Préserver la prospérité dans une société vieillissante. Ce rapport souligne que la part des personnes âgées dans la population augmentera alors que celle de la population d’âge actif, indispensable au maintien des systèmes de pension et de santé, diminuera. Des choix s’imposent donc à moyen et long terme pour relever le défi démographique. Dans cette optique, les politiques visant à augmenter le taux de fécondité et celles proposant un recours à une immigration plus massive sont le plus souvent mentionnées. Le rapport montre en fait que l’impact démographique de la migration (comme celui de la fécondité) au cours des trois prochaines décennies restera limité et ne contribuera que faiblement à freiner le vieillissement.

Plus récemment, en mars 2000, la Division de la population des Nations Unies a publié un rapport intitulé: Replacement Migration: Is it A Solution to Declining and Ageing Populations? (United Nations, 2000) Ce rapport, qui part de l’hypothèse que plusieurs pays Membres de l’OCDE et non membres enregistreront une diminution de leur population à l’horizon 2050, toutes choses égales par ailleurs, présente cinq scénarios différents qui prennent en compte le nombre d’entrées nettes de migrants susceptibles de combler en tout ou en partie les déficits démographiques prévus.

Les simulations les plus souvent citées par la presse, qui visent à maintenir constant le ratio de dépendance actifs/inactifs jusqu’en 2050, impliquent un volume d'entrées et de sorties et des fluctuations des migrations considérables. Elles se traduisent par un accroissement extraordinaire de la population totale et de la proportion des immigrants dans la population totale :

1. Le solde migratoire annuel, nécessaire pour maintenir constant le rapport de dépendance, est considérable et sans commune mesure avec les données observées. Ainsi, le scénario extrême, repose sur l’hypothèse du maintien (en recourant à une immigration massive) à son niveau actuel du rapport de dépendance de la population âgée (nombre de personnes âgées de 15 à 64 ans rapporté à celui des personnes de 65 ans et plus) jusqu’en 2050. Un tel scénario implique par exemple que les États-Unis accueillent en moyenne chaque année et jusqu’en 2050, un nombre net de migrants estimé à 11.8 millions, contre 10.4 pour le Japon, 3.6 pour l’Allemagne et respectivement 2.2 millions et 1.7 million pour l’Italie et la France. Ces chiffres sont pour les États-Unis et les pays de l'Union européenne, au moins dix fois supérieurs à la moyenne annuelle des entrées de migrants calculée sur la base des données disponibles pour la décennie 90 (voir Tendances des migrations internationales, OCDE, 1998).

2. Compte tenu de la structure par âge des immigrants et de la dynamique des populations immigrées, l'effectif et la proportion des personnes nées à l'étranger et de leurs descendants atteint au terme de la projection (2050) des niveaux très importants et sans commune mesure également avec les niveaux observés actuellement. Alors que la proportion des personnes nées à l'étranger est en 1990 de 10.4 % en France, 6.4 % en Allemagne, 0.7 % au Japon, 7.9 % aux États-Unis, la proportion des immigrants entrés en 1995 et de leurs descendants, dans la population totale, serait en 2050 respectivement de 68.3 % en France, 80.3 % en Allemagne, 79 % en Italie, 87.2 % au Japon et 72.7 % aux États-Unis (United Nations, 2000.).

3. Pour les mêmes raisons, l'effectif de la population totale en 2050 dépasserait le milliard aux États-Unis et 1.2 milliard pour les quinze pays de l'Union européenne.

4. En outre, une politique qui viserait à maintenir constant au cours du temps le ratio de dépendance suppose des fluctuations énormes des flux migratoires (entrées et sorties) mais aussi de l'immigration nette, compte tenu des structures par âge et de la dynamique des populations (Blanchet, 1988). Ce point n'apparaît pas dans l'étude des Nations Unies qui fait l'hypothèse d'une immigration permanente sans flux de sorties.

Un examen de la situation démographique actuelle dans les pays de l’OCDE montre que le vieillissement démographique est nettement plus marqué en Europe et au Japon qu'en Amérique du nord, et que c’est dans ces pays que les pénuries globales de main-d’œuvre se feront le plus sentir au cours des vingt-cinq prochaines années, même si les gains de productivité et les volants de main-d’œuvre excédentaires permettront de combler en partie ces besoins dans la phase transitoire.

L’argumentation qui suit a pour but d’apporter des éléments de réponse aux questions soulevées par la mise en œuvre de politiques migratoires censées faire face au déficit démographique et aux besoins du marché du travail et éclairer les pays Membres de l’OCDE sur le rôle que les migrations internationales pourraient jouer à cet égard. Elle repose principalement sur les travaux effectués sous l’égide du Groupe de travail sur les migrations de l’OCDE.

3. Les limites des politiques migratoires en réponse au déclin démographique et aux besoins du marché du travail

Le recours à l'immigration présente l’avantage d’avoir un impact immédiat et relativement important sur la population active en raison des caractéristiques des nouveaux arrivants, plus jeunes et plus mobiles. De plus, le taux de fécondité des femmes immigrées est souvent élevé, ce qui contribue, dans une mesure toutefois limitée, à la croissance de la population. Il existe cependant des contraintes pratiques et politiques qui pèsent sur l’élaboration et la mise en œuvre des politiques migratoires visant à modifier la structure démographique. Une grande partie de ces difficultés ont été évoquées dans l’ouvrage publié par l’OCDE en 1991, Les migrations : aspects démographiques. Les principales conclusions tirées de cette étude sont reprises et développées ici.

Une politique qui ferait porter le poids de l'ajustement démographique exclusivement sur la migration est-elle faisable, est-elle souhaitable ? Cinq observations s'imposent à cet égard :

1. La plupart des pays de l'OCDE se situent dans la même configuration démographique ; l'immigration ne pourrait provenir pour l’essentiel que des pays extérieurs à la zone des pays de l'OCDE.

2. Une telle approche envisage la migration comme une variable de contrôle ; elle suppose en d'autres termes une maîtrise du volume et de la répartition par âge des flux d'entrée et de sortie. Les politiques migratoires pourraient accentuer la prise en compte des critères d'âge dans les critères d'admission, qui sont déjà explicitement ou implicitement présents, cependant de nombreux facteurs limitent et compliquent à la fois la capacité de contrôler et de sélectionner les flux migratoires : les accord de libre circulation, la persistance de l’immigration illégale, les raisons humanitaires et d’autres contraintes, comme par exemple l’admission pour des raisons familiales. Or, l’acceptation de contingents de réfugiés ne peut privilégier, par définition, des critères démographiques et économiques. De même, la sélectivité appliquée aux parents proches et autres membres des familles se heurte à des limites. En outre, l’orientation des objectifs d’immigration ciblés essentiellement sur l’âge ou les comportements de fécondité peut être perçue comme une forme de discrimination. Cette dernière peut être plus ou moins prise en compte dans le débat politique. Tout dépend, selon les pays, de la philosophie sous-jacente à la politique migratoire et à ses caractéristiques propres

3. L’expérience montre que les politiques migratoires ont un impact sur le nombre et les caractéristiques des immigrants, mais qu'elles sont pratiquement sans effet sur les retours, d’où la difficulté à maîtriser l’ampleur et les caractéristiques du solde migratoire. Une des possibilités pour tenter de lever ces contraintes serait de mettre en place des programmes d’entrée de travailleurs temporaires afin d’accroître directement l’offre d’emplois en période d’augmentation rapide de la population âgée ou de déclin de la population d’âge actif. Cependant, l’expérience montre que de tels programmes sont difficiles à mettre en œuvre. Bien que la plupart des pays possèdent des législations prévoyant le recours à des travailleurs immigrés temporaires (voir le chapitre spécial sur le travail temporaire des étrangers dans quelques pays de l’OCDE in Tendances des migrations internationales, OCDE 1998) on constate ex post qu’une partie des migrants entrés dans ce contexte s’installent de manière permanente dans le pays d’accueil, soit en changeant de statut, soit en faisant renouveler régulièrement leur permis, soit enfin illégalement. De plus, sauf dans les cas où la période de résidence est très courte, les programmes de travailleurs temporaires offrent, dans certains pays, aux personnes à charge et aux parents proches, le droit de résider dans le pays d’accueil.

4. Des incertitudes subsistent quant à la réalisation des objectifs. Les moyens dont on dispose pour suivre l’évolution des migrations nettes diffèrent selon les pays. Les registres de population (tenus dans un grand nombre de pays européens) permettent, non sans difficulté, de mesurer avec une certaine précision et périodiquement les migrations internationales. Dans d’autres pays, les estimations régulières posent plus de problèmes : les entrées sont souvent mesurées par les permis délivrés à cet effet (ce qui ne concerne pas toutes les catégories d'entrées) et les sorties font l'objet d'estimations très imparfaites, qui ne renseignent guère sur les caractéristiques des individus.

5. Il y a loin du modèle de dynamique des populations à la dynamique sociale. L'histoire migratoire de l'Amérique du Nord et de l'Europe montre que l'intégration des émigrants dans les sociétés d'accueil a d'autant plus de chances de réussir que la population née dans le pays enregistre elle même un accroissement naturel. Il y a complémentarité entre la fécondité et l'immigration et non pas substituabilité.

En conclusion, l'immigration n'est pas, à l'évidence la solution du vieillissement démographique. On peut même dire que les simulations apportent la preuve a contrario de l'impossibilité d'une solution migratoire à la question du vieillissement démographique et que l'analyse des processus migratoires renforce ce jugement.

4. Les objectifs liés à l'évolution démographique dans la problématique d'ensemble de la politique migratoire

Faut-il pour autant rejeter l'idée de recourir à l'immigration pour atténuer le déséquilibre de la structure par âge ? En écartant l'hypothèse extrême d'une substitution de l'immigration à l'accroissement naturel, dans quelle mesure peut-on envisager un volume d'immigration réaliste et acceptable pour les sociétés d'accueil ? Quelle est la part de l'ajustement qui pourrait être demandée à l'immigration ?

Deux observations préliminaires pour cadrer le débat :

1. Il faut d'abord noter que les ratios de dépendance d'équilibre retenus par les calculs ne sont pas tout à fait appropriés. D'une part, il s'agit de ratios démographiques qui comparent des classes d'âges (15/64 et 65 et plus) alors que l'indicateur pertinent est le ratio d'emploi qui compare les effectifs de retraités aux personnes actives employées. Selon l'importance des taux d'activité féminins et des taux de chômage et leur évolution, l'écart entre ces deux mesures peut être significatif. D'autre part et surtout, les ratios initiaux reflètent la forte croissance démographique du passé et ne peuvent être retenus comme des ratios d'équilibre. Sauf à envisager une croissance infinie de la population, il faudrait prendre pour référence la population stationnaire. Ainsi, par exemple en France, le ratio des 15/64 et 65 et plus est de 4.36 en 2000 selon les Nations Unies. Selon Blanchet, le ratio des actifs aux inactifs âgés est de 2.7 en 1990, et dans l'hypothèse d'une population stationnaire, ce ratio aurait été de 1.7 (Blanchet 1992). La référence à une population stationnaire est d'autant plus justifiée que les travaux théoriques montrent que sous l'hypothèse d'un effectif de migrants constant et avec une structure par âge constante, la population totale converge vers une population stationnaire.

2. Par ailleurs, l'horizon de la projection n'est pas indifférent. En effet les effectifs et la structure par âge d'une population résultent d'un processus de renouvellement où le nombre d'entrées, de sorties, la durée de vie et la durée de séjour induisent des fluctuations au cours du temps. L'horizon 2050 est acceptable mais arbitraire. A partir de l'année de base 1990 ou 1995, il correspond approximativement à l'intervalle de deux générations. D'un côté il peut apparaître trop long, les comportements pouvant se modifier d'une génération à l'autre, de l’autre, il est trop court pour que dans l'hypothèse d'une stabilité des comportements, en particulier de la fécondité, le plein effet de la dynamique des populations puisse se faire sentir. Ainsi, à l'horizon 2020, pratiquement tous les pays de l'Union Européenne peuvent envisager un maintien de l'effectif total de leur population et de la population active sauf à supposer la conjonction improbable d'une fécondité très basse, d'une mortalité élevée, d'une immigration faible et d'une constance des taux d'activité (Feld, 2000).

Le problème est donc de savoir quel est l'objectif poursuivi.

S'agit il de la pérennité de la nation, des ajustements, en volume et en structure, entre l'offre et la demande d'emploi, de l'équilibre des systèmes de protection sociale en régime de répartition ? A quoi peuvent s'ajouter des raisons humanitaires qui se traduisent par l'acceptation d'un certain nombre d'immigrants indépendamment de considérations politiques ou économiques.

1. L'immigration peut certainement contribuer pour un temps à empêcher une diminution des populations. Elle a une incidence marginale sur les déséquilibres annoncés de la structure par âge. L'équilibre des systèmes de protection sociale dépend en effet d'un ensemble de paramètres institutionnels, démographiques et économiques : l'âge de l'entrée en activité, l'âge de la retraite, les taux d'activité et les taux de chômage, les taux de cotisation et le niveau des retraites, le taux de croissance économique, les progrès de la productivité, etc. Compte tenu de la modification drastique du ratio de dépendance (un doublement voire un triplement d'ici à 2050), faire porter l'ajustement sur une seule variable en supposant le reste constant est absolument impossible. Mais si la solution du problème ne peut se réduire à une migration de remplacement, la question de la contribution de l'immigration reste posée. Elle doit l'être par rapport à un ensemble d'objectifs.

2. La question peut alors être reformulée de la façon suivante. Dans le cadre d'une politique générale d'immigration qui répond à l'intérêt général du pays (en termes économiques et sociétales) quelle inflexion peut-on donner à la politique migratoire, en particulier quant à la composition par âge des migrants, pour qu'elle contribue, entre autres, à l'objectif d'ajustement sur le marché du travail et de rééquilibre de la structure par âge.

La politique d’immigration ne peut être qu’un moyen d’action partiel (voire imprécis) pour freiner le processus de vieillissement des populations, encore faut-il que les motivations pour mettre en œuvre une telle politique existent

1. Un changement radical dans la politique d’immigration pour accroître le niveau d’emploi et réduire la dépendance économique des personnes âgées n’est vraisemblable que si les pénuries de main-d'œuvre sont très importantes et perçues comme telles tant par les gouvernements que l’opinion publique. A cet égard, le maintien du chômage structurel à un niveau élevé dans un grand nombre de pays de l’OCDE et/ou le faible taux de participation féminin indiquent que ces réserves potentielles de main-d'œuvre pourraient permettre un accroissement du volume des emplois sans recourir nécessairement à des flux supplémentaires d’immigration. Le rapport Préserver la prospérité dans une société vieillissante met aussi l’accent, entre autres recommandations, sur la nécessité de renverser la tendance actuelle au rajeunissement de l’âge de la retraite.

2. La politique d’immigration est une question particulièrement sensible et même si de toute évidence une volonté de changement existe, elle peut être contrariée par la crainte des décideurs politiques d’engager un débat ou de perdre la possibilité de mettre en place une politique programmée dans le temps et efficace. Il existe cependant une certaine flexibilité dans les législations actuelles qui autorise une variation du volume et de la composition des flux d’immigration tout comme le choix d’allocation des ressources affectées aux différents volets de la politique migratoire (maîtrise des flux, recrutement sélectif et intégration).

3. Pour l’instant, la mise en place de programmes spécifiques d’entrée de travailleurs temporaires afin d’accroître directement l’offre d’emplois semble être préférée à des politiques d’immigration d'établissement. Les possibilités qu’ont les pays de modifier leur politique migratoire en l’orientant plus largement vers des objectifs démographiques varient fortement selon les pays. Certains pays ont déjà une approche globale et coordonnée de l’immigration (notamment le Canada et l’Australie), comprenant des critères sélectifs liés à l’âge pour certaines catégories de migrants. D’autres ne retiennent pas explicitement des critères d’âge, mais leur régime migratoire et sa mise en oeuvre ont des implications sur la répartition par âge des entrées. C’est le cas du système de préférences aux Etats-Unis. C’est le cas aussi en Europe, en particulier, au travers des opérations de régularisation qui ne concernent pour l’essentiel que des actifs. D’autres pays, enfin, s’ils décidaient de s’orienter vers une politique d’immigration permanente, devraient mettre en œuvre de nouveaux programmes d’immigration et modifier en conséquence le contenu et les objectifs de leur politique migratoire.

4. Des politiques migratoires fondées sur des intérêts stratégiques convergents entre les pays marqués par le déclin démographique et ceux dont la population continue de s’accroître sont possibles, mais encore faut-il que les motivations pour les mettre en œuvre existent.

5. Conclusion : objectifs et modalités des politiques migratoires en relation avec les évolutions démographiques et l’offre et la demande de travail

Quel pourrait être en définitive, compte tenu de la diversité des objectifs et des pratiques des différents pays concernés, l’axe de réflexion des politiques migratoires dans les décennies à venir ?

Mise à part la question des réfugiés et des demandeurs d’asile, l’équilibre du marché du travail apparaît comme la préoccupation commune à l’ensemble des pays Membres de l’OCDE. En effet, pour les pays européens qui s’attachent en fait aux ajustements à court et moyen terme du marché du travail, comme pour les pays d’établissement qui visent à l’installation permanente des immigrants, la prise en compte des évolutions à long terme et tout particulièrement la modification radicale du ratio des 15-64/65 ans et plus suggère d’infléchir leur politique respective en faveur d’une immigration plus jeune et plus diversifiée quant aux niveaux de qualification.

On pourrait envisager que, dans le cadre des dispositifs actuels et sans viser à maintenir constant le rapport des actifs aux inactifs âgés, ces pays s’attachent à définir des modalités d’entrée et de sélection des immigrants qui répondent à la fois à l’objectif de moyen terme d’équilibre – en niveau et qualification – du marché du travail et l’objectif de long terme d’atténuation du déséquilibre entre les actifs et les inactifs âgés, par l’accroissement de la capacité productive des actifs employés.

Note technique

La mesure des effets de la migration sur la croissance démographique a été abordée de deux façons : analytique et empirique. Au plan analytique, il s'agit de généraliser la théorie des populations stables dans le cadre d'une population fermée aux populations ouvertes. La question est de savoir quelle est l'incidence de la migration sur la dynamique des populations. Peut-on envisager de ralentir la croissance démographique par l'émigration, peut-on infléchir la dynamique de la population en recourant à une immigration ?

Dans la perspective d'un « pays de départ », on montre qu'une émigration « ponctuelle » à un moment donné du temps, aussi massive soit-elle, n'a pas d'incidence sur le taux intrinsèque d'accroissement naturel. Pour que l'émigration freine la croissance démographique, il faut supposer un flux de départs constant d'individus n'ayant pas dépassé la période de procréation. La force de l'impact dépend de la structure par âge des immigrants, plus les immigrants sont jeunes (et n'ont pas atteint l'âge de la procréation), plus l'impact est accusé.(Keyfitz, 1971)

Dans la perspective des pays d'accueil, où il s'agit de savoir si l'immigration peut se substituer à la fécondité pour empêcher la décroissance démographique et corriger la structure par âge, une série de travaux ont montré que dans l'hypothèse d'une fécondité inférieure au niveau de remplacement, un flux d'immigration constant avec une structure par âge des immigrants constante, fait converger la population vers une population stationnaire dont le niveau est d'autant plus élevé que la structure par âge des migrants (et non la structure initiale de la population) est jeune.(Espenshade, Bouvier & Arthur, 1982)

On retrouverait ces résultats dans les exercices de simulation si l'horizon des projections était suffisamment éloigné. En général cependant, l'horizon des exercices de simulation est beaucoup plus court (50 ans). De plus, la question est posée différemment. On ne cherche pas à calculer la population stationnaire qui résulterait d'une immigration constante, en niveau et en structure, et le temps pour s'en rapprocher, on cherche à voir quel est l'effectif de « migrants nets » en supposant donnée la structure par âge des "migrants nets", qui permettrait de maintenir une population stationnaire et/ou un ratio de dépendance constant.

Ces calculs et en particulier ceux des Nations Unies, reposent sur une série d'hypothèses techniques qui ont une incidence marquée sur les résultats. L'approche est strictement démographique ; elle ne retient que des effectifs et des répartitions par âge. Le ratio de dépendance est défini conventionnellement par le rapport des 15/64 sur les 65 et plus. On suppose une immigration permanente, avec une structure par âge de la migration nette constante. En l'absence de données sur les retours et par conséquent sur les migrations nettes, les simulations retiennent la structure par âge (observée) des entrées et font l'hypothèse que tous les migrants s'installent définitivement, le taux de retour est supposé nul. Pourtant des estimations faites pour les États-Unis et la France montrent que ces chiffres représentent un pourcentage important des flux d’entrées. Les migrants ont la même fécondité et la même mortalité que les natifs. Par ailleurs la technique de simulation ne permet pas de calculer la proportion des nés à l'étranger au terme de la projection, mais la proportion des personnes entrées après l'année de base de la projection (1995) et leurs descendants, dont la plupart sont nés dans le pays. Ces proportions ne sont pas comparables avec celles des nés à l'étranger observées l'année de base de la projection.

ANNEXE

BIBLIOGRAPHIE

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